中共中央第十七届五中全会审议通过的《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中明确提出，“十二五”期间要以加快转变经济发展方式为主线，开创科学发展新局面。2011年底，国务院印发《工业转型升级规划（2011-2015年）》（国发[2011]47号）指出：“十二五”时期是我国工业转型升级的攻坚时期，必须积极创造有利条件，促进工业结构整体优化升级，加快实现由传统工业化向新型工业化道路的转变。要求坚持把发展资源节约型、环境友好型工业作为转型升级的重要着力点。健全激励与约束机制，推广应用先进节能减排技术，推进清洁生产，大力发展循环经济，加强资源节约和综合利用，积极应对气候变化，强化安全生产保障能力建设，加快推进资源利用方式向绿色低碳、清洁安全转变。
为贯彻落实党中央、国务院的指示精神，国家煤炭产业管理部门按照职责分工，一直在积极地研究制定和完善包括商品煤质量及其管理在内的煤炭产业政策措施。今年5月，国家能源局起草了《商品煤质量管理暂行办法》（征求意见稿）。
此次制定《办法》的目的在于规范商品煤质量管理和流通秩序，提高商品煤质量，促进煤炭清洁利用，在我国境内从事商品煤生产、加工、储运和销售、进口的企业经营活动，均适用该办法。
《办法》按炼焦煤、动力煤和其他煤种划分，分别确定了商品煤质量的具体标准。规定远距离运输和进口动力用商品煤应当符合的条件，即全硫分不大于1%，灰分不大于25%，发热量不小于19兆焦/千克。
《办法》对低质煤炭的利用进行了特别规定，要求灰分大于25%的商品煤应通过高效环保技术就地利用，全硫分大于3%的高硫煤优先用于装有高效脱硫及硫资源回收装置的电力和化工转化企业。商品煤利用企业应按照与设备设计用煤质量要求基本一致的原则采购和利用煤炭产品，并实现达标排放。用煤设备的设计和制造应该符合相关用煤比重，设备出厂时附带用煤质量要求。
灰分大于25%的商品煤长距离运输销售的，责令停止销售，由质监部门没收违法所得，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款，未停止销售的，取消煤炭经营资格。
2012年入冬以来，我国华北和中东部地区大范围持续出现严重雾霾天气，细颗粒物（PM2.5）大范围超标。根据环保部2010年发布的消息，近年来长三角、珠三角、京津冀等区域每年出现雾霾污染的天数达到100天以上，PM2.5年均浓度达到世界卫生组织（WHO）推荐的空气质量标准指导值2倍至4倍。
近年来我国雾霾天数的增加、空气质量的下降与煤炭消耗量激增有一定关系。在我国人为活动造成的PM2.5的一次排放中，使用化石燃料的固定源排放超过60%，煤炭燃烧成为PM2.5等大气污染物的重要来源之一。
燃煤发电和燃煤工业锅炉是我国煤炭燃烧的主要方式，占我国煤炭消费量的70%左右。煤炭消耗最多的电力部门近年来通过采用技术改造，取得了显著的节能减排效果。然而，发电用的煤质逐年下降且波动大，用煤来源和质量无法得到保障，且与燃煤设备要求不符，造成煤炭燃烧不均匀，锅炉热效率低，粉尘排放量大、排渣中固定碳含量高、原始烟尘浓度大等问题，不仅严重影响能源的高效利用，更对环境造成了极大的破坏。
近年来，我国煤炭进口总量保持较快的增长势头，2012年全国煤炭累计进口数量达28851万吨，同比增长29.8%，其中褐煤有5421万吨，同比增长35.1%，质量检验不合格的其他煤种约有5000万吨，两项共计约占我国煤炭进口总量的35%。随着褐煤及其他劣质煤进口量的快速增长，随煤炭进入我国的污染物数量也随之增加，这将对我国环境造成严重影响。
提高动力用煤质量，将在很大程度上提高燃煤发电和煤炭工业锅炉的煤炭利用效率，降低污染物排放。加强终端用煤质量管理，特别是加强商品煤质量管理，是现阶段解决我国煤炭利用方式粗放、能效低、排放大等问题的必然要求，是实现我国节能减排目标的迫切需要。
在此背景下，我国煤炭产业管理部门根据《中华人民共和国煤炭法》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国对外贸易法》《中华人民共和国货物进出口管理条例》等相关法律法规，起草《商品煤质量管理暂行办法》十分必要和及时。
《办法》明确了商品煤质量要求、监督管理主体及权责的划分，违规罚则，旨在于贯彻落实“节约资源、保护环境”基本国策，建立规范社会商品煤质量保障新格局。《办法》的内容涉及人类社会经济、资源与环境和可持续发展等诸多公共性问题，其公共政策属性十分突出。
公共政策是由代表公共利益的决策主体，通过民主政治程序，以解决社会公共问题，满足全社会的公共利益要求为目的而制定的政策。由公共政策的性质所决定，其政策取向是社会公共利益最大化，其评价标准亦应如此。具体可从是否有利于社会生产力、综合效益和国际竞争力三个方面加以评价。
社会生产力是社会发展的根本动力，无论国家的政治经济体制有何不同，无论国家的历史文化差异多大，是否有利于社会生产力的发展是评价公共政策是否正确的第一尺度。一项公共政策的实施，对不同的政策客体起到的效果在不同时空条件下会出现差异，有时甚至会对个别政策客体产生负面效果。因此，在进行公共政策评价时应顾全大局，从战略的高度做综合效益评价，只有这样才可以避免评价的片面和失真。在公平竞争的市场条件下，一个国家通过国际市场提供或获得好的产品和服务，获取最大化利润是国民经济发展的目标之一。做到这一点，有赖于国家国际竞争力的提升。国际竞争力则成为公共政策的评价具体标准之一。
《办法》起草前，课题组已开展商品煤质量及其管理研究，研究结果表明，加强商品煤质量及管理，对于全面贯彻落实“节约资源、保护环境”基本国策，对从根本上预防日益严重的雾霾天气的出现，对我国产业转型升级具有重要的意义，符合公共利益最大化的要求。
《办法》起草后，按世界贸易组织（WTO）透明度原则要求和民主政治秩序，有关部门反复征求社会各方面的意见。拍手叫好者有，反对者也有。
反对者认为，“政府通过商品煤质量管理，导致煤炭市场价格上涨，违背了市场经济规律”；“会对煤炭进口产生影响，与政府提出的充分利用‘两个市场、两种资源’的煤炭产业政策相矛盾”；“将导致煤炭下游产业生产成本增加，加剧东南沿海地区煤炭供给不足矛盾，影响下游产业效益和利用进口煤较多地区的经济发展”。
在梳理意见过程中，课题组发现，反对者主要是劣质煤的供应厂商、火电厂和使用进口煤特别是劣质进口煤多的东南沿海地区。此外，还有一些服务于火电厂、进口煤商的咨询机构或个人。这些地区、企业或个人均是现行商品煤标准和管理制度的受益者。可见，反对者们并没有以公共利益最大化为标准评价《办法》。因此，课题组认为决策层应以公共利益最大化为重，按既定方针办，尽快出台《办法》。